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QPC : droit de préemption des locataires

Le Conseil constitutionnel a jugé que les deux derniers alinéas du paragraphe I de l’article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, sont contraires à la Constitution.

Le Conseil constitutionnel a été saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) relative à la conformité à la Constitution de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975 relative à la protection des occupants de locaux à usage d'habitation, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

Le requérant reproche à ces dispositions d'être entachées d'une incompétence négative qui affecte par elle-même le droit de propriété et le principe d'égalité devant les charges publiques, en ce que le champ d'application du droit de préemption ne serait pas suffisamment défini, en raison de l'imprécision de la notion de vente "consécutive" à la division de l'immeuble et de l'imprécision des conditions auxquelles la commune peut exercer son droit de préemption.
Il soutient par ailleurs que ces dispositions portent au droit de propriété une atteinte inconstitutionnelle, dans la mesure où elles ne prévoient pas de délai maximum entre la division des locaux et l'exercice du droit de préemption ni ne limitent l'exercice de ce droit aux seules ventes spéculatives.
Le requérant critique également, au regard du droit de propriété, le régime du droit de préemption instauré au profit des communes, qui allongerait excessivement les délais de vente et ne serait pas justifié par un motif d'intérêt général.
Enfin, le requérant estime que ces dispositions violent le principe d'égalité. Il critique la différence de traitement qui résulterait du fait qu'une vente consécutive à une cession à titre onéreux entre parents ne serait pas considérée comme une première vente soumise à droit de préemption alors qu'il en irait ainsi de la vente consécutive à une transmission, à titre gratuit, entre parents.

Dans une décision du 9 janvier 2018, le Conseil constitutionnel précise que la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les quatre premiers et les deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 10, ainsi que sur la deuxième phrase du paragraphe III de ce même article.

En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit de propriété, le Conseil constitutionnel rappelle qu'il est loisible au législateur d'apporter aux conditions d'exercice du droit de propriété des personnes privées, protégé par l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

S'agissant du droit de préemption du locataire ou de l'occupant de bonne foi, le Conseil constitutionnel estime, en premier lieu, qu'en instaurant ce droit de préemption, le législateur a entendu protéger le locataire ou l'occupant de bonne foi du risque de se voir signifier leur congé à l'échéance du bail ou à l'expiration du titre d'occupation par le nouvel acquéreur de l'immeuble, à la suite d'une opération spéculative, facilitée par la division de l'immeuble. L'exercice de ce droit de préemption leur permet ainsi de se maintenir dans les lieux. Ce faisant, le législateur a poursuivi un objectif d'intérêt général. Toutefois, compte tenu de l'objectif ainsi poursuivi, la protection apportée par le législateur ne saurait, sans méconnaître le droit de propriété, bénéficier à un locataire ou à un occupant de bonne foi dont le bail ou l'occupation sont postérieurs à la division ou la subdivision de l'immeuble et qui ne sont donc pas exposés au risque décrit précédemment.
En deuxième lieu, le législateur a prévu que le droit de préemption s'exerce seulement dans un délai de deux mois après la notification de l'offre de vente et au prix notifié par le propriétaire. En outre, en vertu du paragraphe III de l'article 10, le droit de préemption ne s'applique ni à la vente d'un bâtiment entier, ni à celle intervenant entre parents ou alliés jusqu'au quatrième degré inclus, ni à celle relative à certains immeubles à destination de logement social.
Eu égard aux garanties ainsi prévues, et sous la réserve énoncée ci-dessus, le droit de préemption reconnu au locataire ou à l'occupant de bonne foi par les dispositions contestées ne porte pas au droit de propriété une atteinte disproportionnée à l'objectif poursuivi. Sous cette réserve, le grief tiré de la méconnaissance du droit de propriété doit donc être écarté.

S'agissant du droit de préemption de la commune, d'une part, si en instaurant ce droit de préemption, le législateur a poursuivi l'objectif d'intérêt général de protection du locataire ou de l'occupant de bonne foi du risque de se voir signifier leur congé à l'échéance du bail, il n'a en revanche pas restreint l'usage que la commune est susceptible de faire du bien ainsi acquis. En particulier, il n'a imposé à la commune aucune obligation d'y maintenir le locataire ou l'occupant de bonne foi à l'échéance du bail ou à l'expiration du titre d'occupation.
D'autre part, si l'exercice de ce droit de préemption par la commune répond aux garanties prévues au paragraphe III de l'article 10, le dernier alinéa du paragraphe I de l'article 10 prévoit qu'à défaut d'accord amiable, le prix de vente est fixé par le juge de l'expropriation et que le propriétaire ne peut reprendre la libre disposition de son bien, en l'absence de paiement, qu'à l'échéance d'un délai de six mois après la décision de la commune d'acquérir ce bien au prix demandé, la décision définitive de la juridiction de l'expropriation ou la date de l'acte ou du jugement d'adjudication.
Il résulte de ce qui précède que les dispositions contestées portent une atteinte disproportionnée au droit de propriété. Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs, les deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 10 doivent être déclarés contraires à la Constitution.

En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi, le Conseil constitutionnel considère que la vente consécutive à une transmission, à titre gratuit entre parents, se distingue de la vente directe à un parent en ce qu'une cession à titre gratuit ne peut faire l'objet d'un droit de préemption. La différence de traitement entre ces deux opérations repose donc sur une différence de situation et elle est en rapport avec l'objet de la loi. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi doit être écarté.

En conclusion, le Conseil constitutionnel juge que les quatre premiers alinéas du paragraphe I, sous la réserve énoncée ci-dessus, et la deuxième phrase du paragraphe III de l'article 10, qui ne sont pas entachés d'incompétence négative et ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarés conformes à la Constitution.
En revanche, les deux derniers alinéas du paragraphe I de l'article 10 de la loi n° 75-1351 du 31 décembre 1975, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, sont contraires à la Constitution.
En l'espèce, aucun motif ne justifie de reporter les effets de la déclaration d'inconstitutionnalité. Celle-ci intervient donc à compter de la date de publication de la présente décision.

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